Estilos de desarrollo en Argentina, 1880-2019

1. Introducción

En abril de 2018, la Argentina entró en su cuarta crisis económica mayor desde 1980 (hubo crisis mayores en 1980-82, 1988-90 y 2001-2002; y menores en 1995 y 2009). El cuantioso crédito que de inmediato concedió el FMI no frenó esa crisis, que llevó al incumplimiento parcial del servicio de la deuda soberana en agosto de 2019. Este resultado causó una honda decepción en el establishment nacional e internacional que había saludado la llegada al poder de la derecha neoliberal en diciembre de 2015, y que apoyó la campaña por la reelección de su líder en octubre de 2019.

Como ocurre con frecuencia cuando un programa económico inspirado en una corriente teórica (en este caso neoliberal) fracasa, los adeptos de esa corriente buscan explicaciones que preserven su validez teórica. Algunos dicen que las políticas de Macri eran buenas, pero se aplicaron de manera incompleta o tardía: debería haber impuesto un ajuste de shock apenas tomó el gobierno y reformado sin tardar el mercado laboral, la estructura fiscal y el sistema de seguridad social. Otros se lamentan por la mala suerte: el enfoque gradualista era correcto, pero necesitaba más tiempo; la menor confianza de los inversionistas externos hacia los mercados emergentes a principios de 2018 y la sequía de ese mismo año, habrían ocasionado la restricción externa que forzó el ajuste recesivo.

Un argumento más de fondo afirma que los males de la Argentina son demasiado antiguos y están demasiado arraigados para eliminarlos en tan solo 4 años. Esos males se habrían originado durante el primer peronismo, que habría apartado a la Argentina del sendero de desarrollo determinado por las leyes del mercado y las ventajas comparativas, gracias a las cuales la Argentina había sido uno de los países más prósperos del mundo. No es posible, dice Macri, reparar en un solo mandato presidencial los daños producidos en “70 años de intervencionismo”, y es por ello que debía ser reelecto.

Una visión menos autocomplaciente mostraría que la lógica misma de las políticas aplicadas por el gobierno de Cambiemos era incorrecta, y que sus resultados fueron agravados por el dogmatismo, las contradicciones y la mala praxis de sus ejecutores. Examinaremos más adelante estas cuestiones. Pero nos parece importante detenernos en la perspectiva histórica que ha planteado el macrismo. Es un lugar común decir que la Argentina pasó de ser un país desarrollado (o al menos con alto nivel de ingreso por habitante) a principios del siglo XX a uno subdesarrollado. ¿Es así? ¿En qué momento y por qué factores se habría producido esa regresión? ¿Qué papel jugaron las políticas de desarrollo, el marco internacional y la acción de los grupos sociales? Responder a esas preguntas resulta indispensable no solamente para entender las causas profundas de la crisis actual, sino también para identificar los obstáculos estructurales que deberá superar una política alternativa y sugerir algunas orientaciones para alcanzar ese fin.

Este trabajo examina las diferentes etapas que ha atravesado la economía argentina desde que se incorporó a la “primera globalización” en el último cuarto del siglo XIX: una primera etapa (1880-1930) de crecimiento liderado por las exportaciones agropecuarias; la que va de 1930 a 1975, en la cual la industria reemplaza a la agricultura y el mercado interno reemplaza al externo como motores del crecimiento; una tercera etapa en la que el país se inserta en la globalización financiera y adopta la agenda neoliberal (1976-2001); la etapa en la que se intentó retomar el crecimiento basado en la redistribución progresiva del ingreso y en un mayor papel del Estado y de los sectores productivos “reales” (2002-2015); y por último el gobierno de Mauricio Macri, durante el cual la lógica financiera y rentística volvió a ser hegemónica. Procuraremos mostrar cuáles fueron, en cada etapa, las fuentes de dinamismo del lado de la demanda (interna y/o externa) y de la oferta (sectores productivos, actores económicos), y de qué manera la acción de los grupos sociales y del Estado, la distribución del ingreso, el régimen político y el marco internacional se combinaron para dar vida a un régimen de crecimiento, o bien para bloquearlo. Llamamos “estilos de desarrollo” a esa articulación de factores económicos, sociales y políticos que dan lugar a un régimen de crecimiento.

2. El estilo de desarrollo basado en las exportaciones agropecuarias

Recién hacia 1870-1880, más de medio siglo después de declarar su Independencia, pudo la Argentina consolidar su Estado nacional (bajo un orden oligárquico) e integrarse plenamente en la economía mundial como exportador de productos agropecuarios. La ganadería y la agricultura atrajeron migrantes y capitales. La población aumentó de 2,4 a 7,9 millones de personas entre 1880 y 1913, en tanto la red ferroviaria crecía de 2.500 a 33.500 kilómetros en ese mismo período (Cuadro 1). La explotación agropecuaria extensiva, con baja producción por hectárea pero alta productividad del trabajo, permitió pagar salarios lo bastante elevados como para atraer una mano de obra europea que podía también dirigirse hacia Estados Unidos, Australia o Canadá. Se trataba de una mano de obra que reclamaba ser pagada en moneda convertible, cuando en otros lugares de América Latina las empresas exportadoras pagaban a sus asalariados con vales a ser canjeados en el almacén de la compañía. Este tipo de integración en la economía internacional favoreció la ocupación e integración física de un extenso territorio y la constitución de un mercado interno con una norma de consumo diversificada.

A pesar de profesar una ideología liberal, el Estado jugó un rol activo en la promoción de la inversión, la inmigración, la urbanización y la educación. Aplicó tarifas aduaneras a la importación, sobre todo con un objetivo fiscal, que favorecieron una primera industrialización basada en el creciente mercado interno. Así, en 1913, una industria manufacturera dominada por agroindustria, textiles, materiales para la construcción y productos ligados a los ferrocarriles, aportaba un 17% del PBI (Cuadro 1).

Fue esta una etapa de fuerte expansión económica. En un período de 33 años, el PBI por habitante creció a una tasa anual promedio de 2,3%, en tanto la población aumentaba un 3,7%, también en promedio anual. Agnus Maddison, un reconocido historiador de la economía, estimaba que hacia la primera guerra mundial el ingreso por habitante de Argentina (medido en paridad de poder de compra) equivalía a unas dos terceras partes del de los Estados Unidos (Gráfico 1). Por cierto, no hay que olvidar la existencia de fuertes desigualdades de ingresos y de pobreza en las clases populares, así como las limitaciones para acceder a una propiedad de la tierra acaparada por la oligarquía local. No hay que suponer tampoco que por tener un PBI por habitante elevado el país ya estaba en la frontera tecnológica, lo que no era posible sin una industria desarrollada.

También conviene leer con precaución series estadísticas tan largas que cubren años con escasa información. Sin embargo, la Argentina se distingue de otros países en desarrollo por cuanto no pasó por la etapa de fuerte dualidad descrita por Arthur Lewis: en ella coexisten un sector moderno y uno tradicional, y el primero puede acceder a una mano de obra “ilimitada” y muy barata proveniente del segundo, situación que deprime el salario real durante las primeras fases del desarrollo (Lewis, 1954). Por el contrario, el país importó una clase trabajadora relativamente cara, parte de la cual traía consigo experiencia sindical e ideas socialistas o anarquistas.

Este estilo de desarrollo conoció tensiones sociales y políticas. El proletariado y las clases medias que crecían con la inmigración y la urbanización, cuestionaban un orden oligárquico que los marginalizaba. Recién en 1916 llegaron estos grupos al gobierno con Hipólito Yrigoyen, pero no buscaron desde allí alterar el modelo económico. Este también conoció tensiones económicas. La economía era dependiente de los avatares del comercio exterior y de los términos del intercambio, en tanto un bajo nivel de ahorro nacional la hacía especialmente vulnerable a los movimientos de capitales. En 1890, la crisis del banco inglés Baring, precipitada por sus inversiones en Argentina, arrastró consigo a buena parte del sistema financiero nacional. Pero fue con la Primera Guerra mundial que este proceso de crecimiento empezó a encontrar sus límites (Gráfico 2). Luego de una recuperación parcial durante la cual se intentó recomponer el funcionamiento económico de preguerra (se volvió al patrón oro entre 1927 y 1929), la crisis de 1930 marcó el final del crecimiento liderado por las exportaciones primarias. El Cuadro 3 propone una visión sintética de este estilo de desarrollo, y lo compara con los que le sucedieron.

3. El estilo de desarrollo industrial

La crisis del año 30 provocó el derrumbe del precio de las exportaciones y la interrupción del crédito externo, que contrajeron con fuerza las importaciones. Esta situación, lejos de frenar el desarrollo, permitió expandir una producción manufacturera que ya era significativa: es lo que se llamó la “industrialización por substitución de importaciones” (ISI). Este proceso fue sostenido por las autoridades que respondieron a la crisis mundial con políticas activas, primero contracíclicas y luego orientadas a la industrialización. En efecto, el estallido de la Segunda Guerra mundial alejaba la perspectiva del retorno al antiguo orden económico.

La intervención del Estado en la economía aumentó con los gobiernos conservadores que introdujeron el impuesto a los réditos, crearon la Junta Nacional de Granos y de la Carne para administrar las exportaciones y fijaron cuotas para restringir las importaciones.

En 1935 se fundó el Banco Central (BCRA) para administrar la moneda y el crédito sin la Caja de Conversión. El BCRA (siguiendo las políticas que impulsaba su Gerente General, Raúl Prebisch) implementó primero una política contracíclica que favoreció la salida de la depresión, que luego complementó con políticas estructurales, mediante el financiamiento a largo plazo de la industria. También instauró el control de cambios y fijó un sistema cambiario múltiple (con un tipo oficial y uno libre, que era un 20% más elevado) con el que discriminó entre importaciones vitales y superfluas, exportaciones tradicionales y nuevas, y premió las exportaciones tradicionales que excedían un determinado nivel.

En abril de 1943 (dos meses antes de la “Revolución del 4 de junio”), el BCRA estableció un control de capitales, para “desalentar la llegada de fondos flotantes, cuya permanencia en el país es transitoria y se vincula a operaciones de rendimiento especulativo a corto plazo, lo cual los hace propensos a retirarse bruscamente tan pronto como su propia utilidad lo aconseja, con absoluta prescindencia de los intereses nacionales” (BCRA, 1944, p. 36). Como vemos, el gobierno fue ajustando su política en función de un marco internacional cambiante, y aumentó progresivamente su apoyo a la industria; notemos también que aplicó instrumentos que son todavía utilizados en la actualidad.

La irrupción del peronismo a partir de 1943 cambió el contexto político: llevó al poder a una alianza de clases (burguesía nacional y trabajadores) cuyo objetivo explícito era profundizar la industrialización. Dado el marco internacional, ésta sólo podía apoyarse en el mercado interno, que fue reforzado por una redistribución progresiva del ingreso. En efecto, la parte de los salarios en el valor agregado aumentó de 40% en 1943 a 54% en 1950 (Gráfico 3). También se estableció un sistema nacional de seguridad social. El Banco Central fue nacionalizado y encargado de direccionar el crédito: se estableció un encaje de 100% sobre los depósitos (es la llamada “nacionalización de los depósitos”) y la capacidad prestable de los bancos pasó a depender de los redescuentos que les otorgaba el BCRA, con tasas de interés que variaban según el destino de los préstamos.

Asimismo, se coordinó la acción de la banca pública nacional para promover la actividad económica, primero bajo la dirección del Banco Central, y luego del Ministerio de Hacienda. En ese esquema, el Banco de la Nación Argentina estaba encargado de atender a los sectores agrario y comercial, el Banco de Crédito Industrial a la industria y la minería, el Banco Hipotecario Nacional proveía el crédito inmobiliario y la Caja Nacional de Ahorro Postal estaba especializada en los préstamos personales (BCRA, 1947, pp. 23 y ss.).

El sector manufacturero gozó de protección arancelaria y de apoyo público para la formación de la mano de obra. El comercio exterior pasó a ser administrado por el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI), que mediante la diferencia entre los precios pagados a los productores agropecuarios y los que cobraba por las exportaciones, capturaba para el Estado una parte de la renta agrícola. Por añadidura, el gobierno podía contar sobre el excedente generado por el nuevo sistema jubilatorio y las reservas internacionales acumuladas durante la guerra. Ahora bien, una parte importante de esas reservas consistía en libras esterlinas que Gran Bretaña declaró inconvertibles (sí, nos aplicó un default unilateral), cuando las importaciones argentinas provenían sobre todo del área dólar. Fue una de las razones por las que esos recursos se utilizaron para nacionalizar empresas inglesas, como los ferrocarriles. Así, si el gobierno de esa época no utilizó en mayor grado las reservas para importar bienes de capital (una crítica que se le ha hecho) es porque no pudo hacerlo. En este período aumentaron el tamaño y el papel económico del Estado: el gasto público se duplicó entre 1943 y 1949, en parte por las nacionalizaciones de empresas, pero también debido a los gastos en salud, educación, vivienda e infraestructura (Gerchunoff y Llach, 2018, p. 209).

El Cuadro 3 presenta una síntesis de este estilo de desarrollo. Allí indicamos algunas de sus limitaciones y vulnerabilidades: el crecimiento industrial chocaba con el tamaño del mercado, demasiado pequeño para que las empresas aprovecharan las economías de escala. Un deterioro en los términos del intercambio, las importaciones de hidrocarburos y la falta de dinamismo del sector agrícola exportador trajeron de regreso la restricción externa. El gobierno tomó iniciativas para modernizar la agricultura, mejorar la productividad de la industria e incorporar inversión extranjera directa (en particular en el petróleo), pero fue derrocado antes de que maduraran. Esas medidas formarían parte del programa de los gobiernos que se sucedieron después de 1955.

Durante los veinte años que siguieron, los gobiernos sucesivos mantuvieron una protección arancelaria para la industria; procuraron desarrollar la industria pesada, la producción de insumos intermedios y la de bienes de consumo durable, incluyendo la industria automotriz. Esos sectores recibieron inversiones extranjeras directas significativas, así como inversiones públicas y de empresas nacionales grandes. La producción manufacturera siguió orientada básicamente al mercado interno, pero los segmentos más dinámicos de ese mercado correspondían al propio sector industrial (demanda de insumos y de bienes de capital) y a la demanda de los grupos sociales de ingresos medios y altos. De hecho, hubo una marcada disminución de la parte de los asalariados en el ingreso después de 1955 (Gráfico 3). Se buscó también, de manera creciente, incentivar las exportaciones de manufacturas.

Aunque hubo una menor intervención en el sistema bancario (se anuló la “nacionalización de los depósitos”), el gobierno siguió apoyando a la industria con crédito a tasas de interés moderadas. Utilizó para ello la red de bancos públicos que siguió siendo central en el sistema financiero, y también orientó el crédito de la banca privada mediante encajes diferenciales, la liberación condicionada de encajes mínimos y la provisión de redescuentos. Se apoyó por estas vías programas de inversión de los sectores industrial y agrícola (este último de manera directa o a través de la Junta Nacional de Granos) y las exportaciones no tradicionales.

Hacia mediados de los años setenta, parecían haberse reunido las condiciones de un salto cualitativo. La industria manufacturera estaba en franca expansión (creció a un promedio anual de 6,4% entre 1964 y 1975, para alcanzar 31% del PBI) y se orientaba de manera creciente a la exportación. La agricultura incorporaba nuevas tecnologías con el apoyo del INTA, lo que iba a permitir un fuerte incremento de su producción. Asimismo, las inversiones públicas en el petróleo y la hidroelectricidad reducían el déficit energético. Si esas tendencias se confirmaban, era posible levantar la restricción externa que de manera recurrente había frenado el desarrollo. La formulación del Plan Trienal durante el segundo (y muy breve) gobierno peronista expresaba este proyecto con, además, una distribución del ingreso más equitativa.

Observamos que es incorrecto atribuir al primer peronismo la declinación de la economía argentina. Desde un punto de vista cuantitativo, la desaceleración del crecimiento tuvo lugar entre 1914 y 1942, cuando el crecimiento del PBI por habitante disminuyó a 0,9% en promedio anual. Este desempeño no era malo en una comparación internacional, ya que las guerras y la Gran Depresión afectaron también a los demás países. Así, la distancia entre el PBI por habitante de Argentina y de los EE.UU. se mantuvo en alrededor de 30% hasta 1939, antes que la fortísima expansión de ese país ocasionada por la guerra (el PIB por habitante de EE.UU. creció un 57% entre 1938 y 1943) la estirara a algo más de 50% en 1943 (Gráfico 1). El crecimiento argentino se aceleró a partir de 1943, de modo que la distancia con EE.UU. se mantuvo en torno a 50% hasta 1975, pese a que la economía norteamericana crecía con vigor.

Desde un punto de vista cualitativo, si bien el peronismo introdujo fuertes cambios políticos y sociales, su gobierno se inserta dentro de la continuidad de un proceso de industrialización basado en el mercado interno y la intervención del Estado. Este proceso empezó en los años 30 y continuó veinte años después de 1955, con resultados muy significativos. Pueden apreciarse en el Gráfico 2, que muestra una progresión rápida del PBI por habitante en valores constantes, y en el Cuadro 2, que muestra cómo el consumo, la inversión y las exportaciones crecían con fuerza y de manera simultánea.

Una verdadera ruptura del régimen de crecimiento se produjo, primero, hacia 1930, al agotarse el estilo de desarrollo basado en las exportaciones primarias. Otra ruptura tuvo lugar en 1976, cuando las clases dirigentes argentinas abandonaron el proyecto industrial para abrazar el neoliberalismo en el marco de la globalización financiera.

4. El modelo neoliberal

La instauración de un nuevo estilo de desarrollo fue brutal. Comenzó con el golpe de estado de 1976, que ejerció una represión sangrienta y prohibió sindicatos y partidos políticos. La consiguiente concentración del ingreso restó un factor de dinamismo a la industria (Gráfico 3). Esto no era un problema para el gobierno, puesto que, desde su punto de vista, había que volcarse ahora al mercado externo. La forma de lograrlo ya no era brindar ayuda a las exportaciones no tradicionales, sino abrir de manera unilateral la economía a las importaciones, suprimiendo así su “sesgo antiexportador”. Se dejaría de proteger una industria que se consideraba ineficiente y se apostaría de ahora en más por las ventajas comparativas.

La apertura también tenía un objetivo antiinflacionario y político, ya que el gobierno consideraba que los empresarios aceptaban con demasiada facilidad otorgar aumentos salariales que trasladaban luego a los precios, en tanto el Estado buscaba terciar en la puja distributiva. La competencia de las importaciones pondría fin a esa práctica empresarial y, sobre todo, a un modo de funcionamiento económico que asociaba a burgueses, trabajadores y Estado en un “socialismo rampante” (Canitrot, 1980).

La apertura comercial se vio acompañada por la liberalización financiera, que consistía tanto en la desregulación del mercado financiero local como en la apertura al movimiento de capitales. El consiguiente aumento de la tasa de interés debía estimular el ahorro, en tanto la desregulación de la distribución del crédito debía facilitar la asignación de los capitales según las señales del mercado. La apertura financiera tuvo lugar en un momento de gran abundancia de capitales, debido al reciclado de eurodólares y petrodólares hacia los mercados emergentes.

La disponibilidad de financiamiento externo hizo posible emplear el tipo de cambio como ancla para reducir la inflación. Después de más de dos años durante los cuales las políticas de ajuste tradicionales no habían logrado controlar el alza de precios, el gobierno anunció un calendario de mini-devaluaciones preestablecidas y decrecientes (la “tablita cambiaria”). La inflación interna, se creía, terminaría convergiendo con la internacional cuando esas devaluaciones llegaran a cero en marzo de 1981.

Esta política consiguió desacelerar el alza de precios, sobre todo los de los sectores transables, pero la inflación permaneció por encima de la tasa de devaluación. De este modo, el peso se apreció en términos reales, lo que afectó la competitividad y la rentabilidad de la industria y la agricultura. Además, como la “tablita” (mientras fuera creíble) eliminaba el riesgo cambiario, fue posible aprovechar el diferencial entre las bajas tasas de interés externas y las muy elevadas tasas internas, en lo que se bautizó entonces como “bicicleta financiera”, y hoy se conoce con el nombre de carry trade.

Los agentes privados con conexiones internacionales se endeudaban en el exterior para efectuar colocaciones de corto plazo en pesos, a tasas de interés muy elevadas; recompraban luego dólares, que eran depositados en el exterior. Con esos depósitos como garantía obtenían nuevos préstamos externos, y volvían a empezar. Así, la creciente deuda externa no tenía como principal contraparte la importación de bienes de capital, sino la acumulación de activos financieros privados en el exterior. Pero mientras los especuladores obtenían fáciles ganancias, la solvencia de las empresas productivas era erosionada por el deterioro de su rentabilidad, las tasas de interés elevadas y el endeudamiento creciente.

La dinámica financiera llevó a la crisis bancaria de 1980, a una reversión de los flujos de capital y a una sucesión de devaluaciones a partir de 1981. Fue el inicio de la crisis de la deuda en Argentina, más de un año antes que el default mexicano iniciara la “década perdida” en América Latina. Bajo la presión de los acreedores y del FMI, el gobierno nacionalizó la mayor parte de la deuda externa privada. La deuda pública externa aumentó de 4 mil millones de dólares en 1975 (8,7% del PBI) a 32 mil millones en 1983 (46% del PBI) y 58 mil millones en 1989 (99% del PBI). Esa deuda significó un obstáculo para el crecimiento por dos razones: por una parte, ocasionó una transferencia de recursos al exterior que contrajo el consumo y la inversión, y destrozó las cuentas fiscales; y por la otra, le permitió al FMI imponer sus políticas de ajuste recesivo.

El peso de la deuda externa hizo fracasar el programa macroeconómico del gobierno de Alfonsín. La excesiva presión para transferir recursos al exterior frenó la posibilidad de crecimiento, y las devaluaciones (que aumentaban la carga de los intereses de la deuda en dólares) terminaron por desbaratar los esfuerzos por ordenar las cuentas fiscales. Los episodios de hiperinflación que siguieron favorecieron la llegada al poder de Carlos Menem y, al mismo tiempo, lo incitaron a encarnar el proyecto neoliberal que había criticado durante la campaña electoral.

El gobierno de Menem pudo aprovechar la abundante liquidez internacional de principios de los años noventa, no solamente para vender la mayor parte de las empresas públicas, sino también para combatir la inflación, otra vez, con el ancla cambiaria. Instauró el régimen de la “Convertibilidad” que se comprometía a garantizar la libre conversión de pesos en dólares (y viceversa) a un tipo de cambio inmutable, y a que el BCRA emitiría base monetaria sólo si contaba con un “respaldo” equivalente de reservas internacionales. Este sistema fue más exitoso que el de la “tablita” para reducir la inflación, pero tampoco pudo evitar la apreciación real del peso. También resultó fuertemente procíclico: en tanto entraran capitales, crecerían las reservas internacionales y el crédito interno, estimulando la demanda interna y la actividad económica. Pero con el creciente déficit en cuenta corriente, el sistema dependía de un flujo constante de financiamiento externo.

La crisis del “Tequila” de 1995 puso en evidencia la fragilidad del sistema, pero la asistencia del FMI consiguió frenar un inicio de pánico bancario y la caída de las reservas. Hubo una nueva oleada de capitales externos asociada a la extranjerización de empresas y bancos privados, así como de lo que quedaba de YPF en manos del Estado. Luego, con la crisis asiática de 1997-98 (seguida por las crisis rusa y brasileña), el financiamiento externo se hizo escaso y el país entró en una recesión prolongada.

El gobierno de de la Rua buscó “blindar” la Convertibilidad con nuevas líneas de crédito del FMI, el Banco Mundial y otras fuentes oficiales y privadas, aunque estas últimas no pasaban de vagas promesas de renovar créditos a su vencimiento. También difirió amortizaciones de deuda externa pública (con el “megacanje”) y trató de recuperar la confianza de los mercados mediante un severo ajuste fiscal: la “Ley de déficit cero”. Estas medidas fueron contraproducentes. El recorte del gasto profundizó la recesión y deprimió todavía más los ingresos fiscales.

Ante las crecientes dudas sobre la sustentabilidad de la Convertibilidad, se intensificó el retiro de depósitos de los bancos y la compra de dólares, lo que amenazaba con agotar las reservas. Los acontecimientos se precipitaron cuando el FMI suspendió sus desembolsos, y cortó así la última fuente de financiamiento externo. El gobierno congeló los depósitos dentro del sistema bancario para frenar su sangría y la pérdida de reservas, pero ya no podía contener la crisis económica y política. Tras su renuncia, se declaró el default sobre gran parte de la deuda pública externa y el fin de la Convertibilidad.

El estilo de desarrollo neoliberal es, con mucho, el que peores resultados obtuvo de toda la serie histórica. El PIB por habitante quedó estancado durante un cuarto de siglo; en 2002 sólo representaba 26% del de EE.UU., cuando en 1975 llegaba al 54%. La deuda pública externa siguió subiendo hasta 91 mil millones de dólares en 2002 (90% del PBI). Al sumar su deuda interna, la deuda del gobierno central alcanzó ese año un 155% del PIB (Gráfico 4). Ni ese endeudamiento ni la liberalización financiera sirvieron para aumentar la formación de capital fijo, que quedó estancada en valores constantes entre 1976 y 2002 (Cuadro 2). Su participación en el PBI cayó de 25% en 1975 a 12% en 2002. La industria manufacturera se contrajo durante esos 27 años en términos absolutos al ritmo de 1,1% anual. Así, su contribución al producto cayó de 33 a 24% (Cuadro 1).

Ese sector se vio afectado por la caída de la demanda interna (debido al menor salario real), las elevadas tasas reales de interés y la competencia de productos cuya importación se veía favorecida por la reducción de las tarifas aduaneras y la apreciación del peso. Solamente algunas grandes empresas, en general asociadas con la transformación de materias primas o la obra pública, recibieron un apoyo del Estado, tales como el acceso privilegiado al crédito del Banco Nacional de Desarrollo (BANADE) o ventajas impositivas (si se radicaban en ciertas provincias). Esas empresas se cuentan entre los (poco numerosos) beneficiarios de este estilo de desarrollo.

El largo estancamiento económico, asociado a una “desindustrialización precoz”, pone en evidencia la lógica misma del modelo neoliberal, así como la causa de su fracaso: fue eficaz en la destrucción de un régimen de crecimiento, pero fue incapaz de establecer otro que lo reemplazara. Los responsables políticos y económicos parecían creer que los recursos productivos (capital y trabajo) iban a migrar con fluidez desde los sectores y empleos que dejaban de ser rentables con las nuevas políticas hacia aquellos que debían reemplazarlos de acuerdo con las ventajas comparativas. La desindustrialización, para ellos, no era un problema, sino la manera cabal de reestructurar la economía: era, decían los más leídos, un proceso de “destrucción creativa” como el descrito por Schumpeter (1934).

Aquí hay por lo menos tres problemas mayores. Uno es que las fuerzas de mercado pueden no cumplir con eficiencia esa reasignación de recursos, sobre todo con tipos de cambio y tasas de interés que favorecen la especulación y la fuga de capitales. Otro es que los sectores que en teoría se verían beneficiados en el nuevo estilo de desarrollo, no eran capaces de generar suficiente empleo ni de establecer encadenamientos productivos lo bastante fuertes como para arrastrar al conjunto de la economía. Y, por último, los recursos expulsados de los sectores afectados pueden no volver a ocuparse con facilidad: las maquinarias de las empresas que cierran se venden como chatarra, los trabajadores desempleados no siempre se adaptan con rapidez a tareas que requieren otras calificaciones y, en el plano macroeconómico, el menor empleo reduce la demanda y los incentivos para invertir.

En la Argentina, gran parte de la mano de obra ocupada en empleos formales en la industria o el sector público fue expulsada hacia servicios informales de baja productividad o el desempleo abierto. El trabajador ve entonces degradarse su calificación y su patrimonio, sus hijos abandonan la escuela y, en definitiva, se produce una pérdida irrecuperable de capital humano. En otras palabras, en el estilo neoliberal (a diferencia del esquema schumpeteriano), la destrucción prevaleció sobre la creación, y más que “liberar” recursos productivos físicos y humanos para que puedan reasignarse, los destruyó.

Vemos así que el estilo de desarrollo neoliberal no logró establecer un régimen de acumulación de capital y crecimiento económico sustentable. Esto se debe en parte a gruesos errores de manejo macroeconómico, en un marco de financierización a ultranza, que fijó por tiempos prolongados precios relativos destructores para la economía real y llevó a graves crisis financieras. Pero, sobre todo, fue incapaz de articular sectores económicos, actores sociales y mercados dentro de una economía dinámica y de un marco social y político integrador. Así, no solamente no consiguió crecimiento, sino que tampoco pudo construir consenso social ni legitimidad política.

5. El kirchnerismo

En enero de 2002, Eduardo Duhalde asumió la presidencia de la Nación. Debía administrar la salida catastrófica de la Convertibilidad y la transición hacia las elecciones de 2003. Debió convertir a pesos los contratos, tarifas e instrumentos financieros denominados en dólares, que el aumento de 200% en la cotización del dólar había tornado impagables. Estabilizó el tipo de cambio en alrededor de 3 pesos por dólar y estableció retenciones sobre las exportaciones agrícolas. Gracias a esos ingresos, a la suspensión del servicio de parte de la deuda estatal y a la reducción del salario real en el sector público, el gobierno generó un espacio de maniobra fiscal, que empleó para transferir ingresos a las familias de los desempleados. La inflación reapareció (Gráfico 5), pero a tasas (41% en 2002, 4% en 2003, 6% en 2004) muy inferiores a la del aumento del dólar, lo que mejoró de manera inmediata la rentabilidad de los productores de bienes y servicios transables.

La política económica continuó con orientaciones similares después de la elección del presidente Néstor Kirchner en mayo de 2003. La recuperación gradual de la demanda se dirigió a los productores locales más que a las importaciones. El saldo comercial pasó a ser fuertemente excedentario, con la contribución de una mejora de los términos del intercambio. El Banco Central pudo reconstituir sus reservas internacionales y emitir moneda en una economía poco líquida, lo que permitió también levantar las restricciones sobre los depósitos (“corralito” y “corralón”) y normalizar el sistema bancario. En 2005, el gobierno anunció un acuerdo para reestructurar un 76% de la deuda pública en default; en 2010 un segundo acuerdo llevó ese porcentaje a 93%.

La recuperación económica fue notable, en especial durante los primeros años. El PBI por habitante aumentó un 54% entre 2002 y 2008, esto es un 7,5% anual. Entre esos años, la tasa de inversión creció del 11% al 23% del PBI (Gráfico 6). Este crecimiento fue íntegramente financiado por recursos nacionales, puesto que la cuenta corriente de la balanza de pagos fue excedentaria (y, por ende, la cuenta financiera fue deficitaria). El número de empresas privadas que declaran empleo al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), que había disminuido entre 1998 y 2002, aumentó de 376 mil en 2002 a 584 mil en 2008 (Ministerio de Trabajo, 2017). En tanto, el de personas empleadas creció un 36% entre esos años (se crearon 4 millones de empleos netos). El desempleo abierto disminuyó de 19,7% a 7,8% de la población activa, y el subempleo bajó de 19,3% a 8,9% entre esos años. La proporción de empleo informal (sin descuento jubilatorio) cayó de cerca de 50% a 36%. La industria manufacturera renació de sus cenizas, con un crecimiento medio anual de 9,2% en términos reales.

Gracias a la recuperación del crecimiento, y también a la renacionalización del sistema de seguridad social a fines de 2008, los ingresos fiscales aumentaron con fuerza: sumando impuestos nacionales, provinciales y las contribuciones a la seguridad social, la presión tributaria pasó de representar 24% del PBI en 2004 a 29% en 2009 y 31% entre 2012 y 2015. Fue entonces posible aumentar el gasto público y mantener al mismo tiempo un excedente fiscal hasta 2010. En particular, se amplió la cobertura social hacia sectores que habían quedado marginalizados por el estilo neoliberal: las familias de desempleados y de trabajadores informales que no accedían a asignaciones familiares y los adultos mayores que no reunían suficientes años de cotización para acceder a una jubilación. Tres millones de estos últimos fueron beneficiados por dos moratorias previsionales (en 2006 y 2014).

La magnitud de la expansión económica puede apreciarse en los Gráficos 1 y 2. El primero muestra un sensible achicamiento de la brecha con los EE.UU. entre 2002 y 2011, en tanto el segundo permite comprobar que no se trató de una simple recuperación respecto del punto más alto de la Convertibilidad: el PBI por habitante en valores constantes era un 23% más elevado en 2011 que en 1997. Pero estos gráficos también evidencian un agotamiento del crecimiento a partir de 2012 y una declinación del PBI por habitante a partir de 2014, que se acelera durante el gobierno de Mauricio Macri.

Son varios los factores que explican esta pérdida de dinamismo. Algunos responden al agotamiento de situaciones iniciales favorables que la propia recuperación hizo desaparecer. Tal es el caso de la elevada capacidad productiva ociosa, que permitió crecer con rapidez durante los primeros tiempos sin el prerrequisito de aumentar la inversión y esperar a que madure. Al utilizar capacidad ociosa, además, se aumentó la productividad de los factores de la producción, de modo tal que fue posible, en un inicio, mejorar los salarios sin que abultaran los costos unitarios de producción. Después de los primeros años estas ventajas se fueron perdiendo, y aunque la inversión se recuperó desde los bajos niveles a los que había caído, nunca alcanzó niveles suficientemente altos como para sostener altas tasas de crecimiento en el largo plazo (Gráfico 6).

Otra ventaja inicial que fue desapareciendo es el holgado excedente en la cuenta corriente de la balanza de pagos. En un principio, ese superávit respondía a niveles anormalmente bajos de importaciones (apenas 8 500 millones de dólares en 2002, después de haber alcanzado 30 000 millones en 1998), como consecuencia de la recesión y la devaluación. Durante varios años, el excedente comercial se mantuvo gracias a que, mientras las importaciones crecían, también aumentaban las exportaciones, principalmente por la subida de sus precios internacionales. Pero mientras el volumen exportado aumentó un 27% entre 2003 y 2011, el de las importaciones de bienes se multiplicó por 3,6 entre esos años. Cuando los precios de las exportaciones dejaron de crecer en 2012 y empezaron a declinar a partir de 2013, desapareció el excedente comercial. Esto, a su vez, provocó un déficit en cuenta corriente, no tanto por los intereses de la deuda externa (se mantuvieron en torno a 5 mil millones de dólares anuales, gracias a la exitosa renegociación de la deuda), como por los pagos de utilidades y dividendos de la inversión extranjera. Estos crecieron desde niveles casi nulos en 2002 a cerca de 12 mil millones de dólares en 2010 y 2011: las transnacionales también ganaron dinero con este estilo de desarrollo.

Otro factor de la desaceleración económica fue la inflación. Luego del shock inflacionario inicial, relativamente moderado en vista de la magnitud de la devaluación, el país tuvo cuatro años de inflación baja (Gráfico 5). Esto empezó a cambiar a principios de 2007, debido en buena medida al rápido aumento de los salarios. Hasta ese momento, las empresas habían podido absorber los mayores salarios gracias a las fuertes ganancias de productividad, pero a partir de entonces trasladaron en mayor grado el alza de los salarios a los precios. También impulsó la inflación el aumento de los precios internacionales de los alimentos y la revaluación del real, que encarecía las importaciones provenientes de Brasil. Se trató más de una inflación de costos que por exceso de demanda. (Frenkel y Friedheim, 2016).

Para procurar contener el alza de los precios, el gobierno dejó apreciarse la moneda en términos reales y limitó los ajustes de los servicios públicos, por lo que tuvo que distribuir subsidios a las empresas proveedoras. Precisamente cuando la inflación se aceleraba, la intervención del INDEC empezó a distorsionar los índices de precios, lo que hizo más difícil llevar adelante políticas de concertación social que podrían haber moderado el alza de los precios.

La apreciación real de peso contribuyó a la pérdida del excedente externo, en tanto los subsidios erosionaron el excedente fiscal, ya amenazado porque el menor crecimiento económico significó menores ingresos tributarios, en tanto los gastos seguían aumentando. El saldo fiscal se tornó negativo, llegando a un déficit de 3% del PBI entre 2011 y 2013. Como una forma de paliar las restricciones fiscales y externas, el gobierno recurrió a las reservas internacionales del Banco Central para cubrir el vencimiento de su deuda en divisas. Este era un uso racional de las reservas en la medida en que se evitaba emitir nueva deuda a un costo muy superior a la rentabilidad que se obtenía por dichas reservas, pero reducía el margen de maniobra externo que se había acumulado durante los años anteriores.

El frente externo se complicó aún más con el litigio llevado a cabo en Nueva York en contra de la Argentina por un grupo de fondos buitres. En 2013 el juez Thomas Griesa prohibió a la Argentina seguir sirviendo la deuda pública reestructurada en 2005 y 2010, incluyendo aquélla que no estaba bajo jurisdicción de los EE.UU., si antes no cumplía con las demandas de los fondos buitre. El gobierno fracasó en sus intentos por esquivar esa prohibición. El país fue entonces declarado en default sobre su deuda reestructurada, pese a que quería y podía pagarla. Para enfrentar la escasez de divisas y limitar la fuga de capitales, el gobierno estableció límites estrictos a la compra de dólares para el turismo o el atesoramiento. Además de originar un mercado cambiario paralelo, estas medidas redujeron la popularidad del gobierno entre las clases medias, acostumbradas a ahorrar en dólares. También se erosionó el apoyo de sectores de trabajadores que creyeron que los avances logrados en su nivel de vida eran irrevocables y que aspiraban a nuevas mejoras, como la eliminación del impuesto a las ganancias para los asalariados.

En síntesis, las políticas aplicadas entre 2002 y 2015 pusieron de pie una economía que atravesaba una profunda depresión, con un sistema financiero paralizado, gran parte de la deuda externa en default y una gravísima situación social. Durante este período, el PIB real aumentó un 76%, la pobreza cayó de 57,5 a 27,5% de la población, el desempleo abierto disminuyó de 19,5 a 5,9%, los salarios reales aumentaron un 62% y la deuda pública disminuyó de 166 a 42% del PIB (y menos de 20% si se excluyen las deudas con agencias del sector público).

Sin embargo, este estilo de desarrollo no consiguió superar la restricción estructural de la balanza de pagos cuando se revirtió la mejoría de los términos del intercambio. Tampoco superó la debilidad crónica de la acumulación de capital que afecta a la Argentina. El crecimiento del PIB dependió en demasía del consumo privado y del gasto público corriente. La pérdida de los excedentes externo y fiscal redujo los márgenes de maniobra de la política económica para, entre otras cosas, controlar la inflación. Se adoptaron medidas con importantes consecuencias de largo plazo, tales como la renacionalización del sistema de seguridad social y de YPF, pero faltó una política industrial fuerte y de largo plazo orientada a aumentar de manera significativa la inversión en sectores estratégicos y a relajar la restricción externa.

6. El retorno del neoliberalismo

El programa del gobierno de Mauricio Macri era ambicioso: prometía erradicar en breve plazo problemas crónicos como la inflación y la pobreza, y llevar a cabo una ruptura cultural que reemplazaría un modelo intervencionista y clientelista por una meritocracia de libre mercado en la que cada individuo sería un empresario. La confianza lograda por el desplazamiento de los “populistas” produciría una “lluvia de inversiones” que, junto al renovado espíritu empresarial, inauguraría varias décadas de crecimiento sostenido. Si bien criticó en su momento el aumento del gasto social y las renacionalizaciones de los Kirchner, se comprometió a no dar marcha atrás en ninguno de esos temas: nadie perdería nada de lo conseguido, todo sería pura ganancia.

Las primeras medidas del gobierno buscaron normalizar el mercado de cambios y recuperar el acceso a los mercados de crédito externo. Levantó para ello las restricciones a los movimientos de capitales y al mercado cambiario, lo cual significó una fuerte devaluación del peso. Asimismo, cumplió con las demandas de los fondos buitre, tras lo cual el juez norteamericano Griesa levantó las restricciones que pesaban sobre las cuentas externas argentinas, y se recuperó el acceso a los mercados financieros internacionales. El gobierno también abrió la posibilidad de blanquear activos privados no declarados en el exterior, con penalidades leves. Este programa permitió registrar 110 mil millones de dólares (que no se obligaba a repatriar), lo que representaba un 40% de los activos externos que, a esa fecha, se estimaba poseía el sector privado no financiero.

El gobierno parecía creer que la inversión aumentaría con fuerza por el solo efecto de la confianza que su reputación “pro mercado” debía garantizar. Implementó también políticas específicas para el sector de la energía (electricidad e hidrocarburos), con aumentos de precios y subsidios. Propuso asimismo un esquema de “Participación Público-Privada” (PPP) para realizar inversiones en la infraestructura de transporte.

La inflación, repetía Macri, era el problema más fácil de resolver. Puesto que los países vecinos que lo habían conseguido aplicaban metas de inflación, decía, hagamos como ellos. El inicio, empero, no fue prometedor: la devaluación del 16 de diciembre (cuando el dólar pasó de 9,8 a 13,3 pesos, su valor en el mercado informal) se transmitió a los precios. La inflación mensual, que entre junio y noviembre de 2015 promediaba 1,9%, saltó a 4,2% entre diciembre de 2015 y mayo de 2016. El 2016 (que terminó con una inflación de 36%) fue entonces declarado “año de transición”: las metas de inflación se aplicarían a partir de 2017. Su instrumento sería la tasa de interés, mientras el tipo de cambio flotaría con libertad (BCRA, 2017).

El objetivo de inflación se fijó en 14,5% para 2017, 10% para 2018 y 5% para 2019. Por su parte, la política fiscal tenía otras prioridades. El gobierno eliminó las retenciones sobre las exportaciones (salvo para la soja, a las que sólo disminuyó) y redujo los impuestos sobre el ingreso y el patrimonio, así como sobre las transacciones financieras. También bajó las contribuciones sociales pagadas por el empleador, lo cual coadyuvó al incremento del déficit del sistema de seguridad social.

Algunos gastos disminuyeron, en particular la inversión pública y los subsidios que beneficiaban a los consumidores de los servicios públicos, lo cual determinó fortísimos aumentos en las tarifas que por esos servicios pagan familias y empresas (una parte de esos subsidios fueron reorientados en beneficio de las empresas productoras o distribuidoras de gas, petróleo y electricidad). Pero esto no impidió que aumentara el déficit fiscal a 6,7% del PBI en 2016 y 2017, aun sin tomar en cuenta el déficit cuasi fiscal del Banco Central (FMI, 2019). Es preciso tener en mente además que las cifras fiscales oficiales han sido objeto de una “contabilidad creativa” que buscó magnificar el déficit de 2015 y minimizar el posterior, y que en esta maniobra ha participado el FMI.

La “solución” fue recurrir al endeudamiento, básicamente externo, cuyo acceso se había abierto de par en par. Se instauró un esquema financiero explosivo. El Estado suscribía deuda externa para financiar gastos en pesos. Cambiaba entonces dólares en el Banco Central, que acumulaba reservas y, al hacerlo, emitía moneda. Para esterilizar esa emisión, el Banco Central colocaba letras a las tasas de interés elevadas que requerían las metas de inflación. De ese modo, no solamente se generaba un creciente déficit del BC, sino que se constituía una deuda de corto plazo que en cualquier momento podía presionar sobre las reservas (como a la postre ocurrió). Los intereses pagados tanto por el Gobierno General como por el Banco Central se convirtieron en una causa central del déficit del sector público.

La emisión neta de deuda de la Administración Central (es decir, la que se emitió en exceso de lo que se requería para pagar los vencimientos de deuda anterior) fue de 167 mil millones de dólares, la mayor parte de los cuales estaban denominados en moneda extranjera. Este endeudamiento no sirvió para aumentar la inversión: el gasto en capital del Sector Público Nacional no Financiero disminuyó de 2,7% del PBI en 2015 a 1,4% en 2018 y 1,0% en 2019.

Como es habitual, el aumento del endeudamiento encontró sus límites del lado de la oferta de crédito. A fines del primer trimestre de 2018, los vencimientos de deuda ya eran considerables: la Administración Nacional debía enfrentar pagos para el resto del año que superaban los 45 mil millones de dólares, excluyendo los adelantos transitorios del BCRA. Existía además un déficit creciente en la cuenta corriente de la balanza de pagos que llegó a 5 puntos del PIB en 2017. Ante tamaña fragilidad financiera, el acceso fácil al crédito externo terminó en el segundo trimestre de 2018. Esto a su vez congeló los proyectos de inversión bajo la modalidad PPP. En cambio, se aceleró la salida de capitales locales, en previsión de nuevas devaluaciones. El gobierno optó entonces por acudir al FMI, quien le concedió el mayor crédito de su historia.

La intervención del FMI en junio de 2018 se presentó como una medida de precaución. El elevado monto del financiamiento aprobado (más de 56 mil millones de dólares) debía aventar cualquier riesgo de default y restablecer la confianza en la política económica. Con la confianza regresaría el financiamiento privado, y con éste el crecimiento económico … y la reelección del presidente Macri. En efecto, desde un principio quedó claro que las facilidades excepcionales que el FMI concedió a la Argentina respondían a ese fin político. No solamente se entregaba un crédito por casi 13 veces la cuota del país (un crédito Stand-by permite normalmente acceder a un máximo de 4,35 veces la cuota del país), sino que un 88% de éste debía desembolsarse antes de las elecciones de octubre de 2019.

Se esperaba que la intervención del FMI reordenaría la política macroeconómica. De hecho, el Fondo reprodujo sus condiciones habituales de austeridad fiscal y restricción monetaria, y juzgó necesario dejar depreciarse la moneda. En efecto, el BCRA estaba perdiendo reservas para defender la cotización del peso, lo que el FMI estimaba desacertado, en vista del déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos.

La devaluación dio un nuevo impulso a la inflación, que se mantenía muy por encima de las metas del BCRA, a lo que éste respondió con nuevos aumentos de la tasa de interés y el compromiso de no aumentar la base monetaria. La tasa de interés que pagan las letras del BCRA pasó de un ya elevado 2,8% mensual en mayo de 2018 a 3,8% en agosto, para establecerse entre 5 y 6% en el último trimestre de 2018 y buena parte de 2019. En septiembre de ese año superó el 7%. Se trata de valores anuales superiores a 100%. Las tasas activas que deben pagar las familias (tarjetas de crédito) y las pequeñas empresas, por supuesto, son aún mayores. Este costo del crédito, que se compara con una inflación de 54% en 2019, tuvo un efecto devastador sobre la solvencia de las empresas, la actividad económica y las cuentas públicas. Por su parte, el gobierno anunciaba la meta de “déficit cero” para el balance fiscal primario, para lo cual redujo su gasto en todos los rubros menos el pago de intereses. De este modo, agravó aún más la recesión económica.

Estas políticas procíclicas profundizaron la recesión en vez de mitigarla, y no solamente resultaron costosas desde el punto de vista social, sino que fueron inefectivas desde el económico. Por una parte, la austeridad fiscal no equilibró las cuentas públicas, debido a la contracción de los ingresos fiscales en términos reales. Además, la carga creciente de intereses sobre las cuentas fiscales compensaba en gran medida la reducción del gasto primario. Más aún, si se contabilizan los pagos de intereses por las letras del BC (que superaron los 5 puntos del PBI en 2019), el déficit global del sector público se incrementó.

Por otra parte, la contracción monetaria no frenó la inflación, evidenciando el error de diagnóstico que supone tratar de reducirla mediante la disminución de la demanda, cuando la economía ya está en recesión. Pero, además, ni siquiera esas tasas de interés lograron frenar la salida de capitales. Con el fin de contener una devaluación del peso que contrariaría sus chances electorales, el gobierno recurrió entonces a las reservas internacionales que había acumulado durante los dos primeros años, a las que se sumaron los préstamos del FMI. De este modo, el acuerdo Stand-by del FMI no consiguió encauzar la actividad económica ni revertir la salida de capitales privados. Por el contrario, el FMI aportó las divisas necesarias para materializar la fuga de capitales (proceder que es contrario al artículo VI de su Convenio Constitutivo). Al avalar la infracción a una de sus reglas fundamentales, el FMI se involucraba aún más en la política interna de la Argentina, y apoyaba a un candidato más que a un país.

El balance económico y social de este período es muy negativo. El PBI por habitante se contrajo un 8% en 4 años, en tanto la tasa de inversión (14% del PBI en valores corrientes en 2019) tocó sus niveles más bajos desde 2002. Una vez más, el endeudamiento externo no sirvió para reforzar la inversión productiva.

La inflación de 2019 llegó a 54%, el doble de la de 2015, mientras la desocupación abierta trepó de 5,9% al tercer trimestre de 2015 a 9,7% de la población activa al mismo trimestre de 2019. El poder de compra del salario y el de la jubilación mínima disminuyeron un 22 y un 23%, respectivamente, en cuatro años.

La proporción de la población en situación de pobreza aumentó de 27,5% en 2015 a 35,5% el segundo semestre de 2019. La tasa de indigencia pasó de 4,5% a 8,0% en ese mismo período, lo que significa un aumento de 1,6 millones de personas que no tienen ingresos suficientes para alimentarse correctamente. Acaso lo más preocupante es que 52,3% de los menores de 14 años eran pobres, incluyendo un 13,6% de indigentes. Ya en 2018 se registraba un aumento de la población con inseguridad alimentaria severa (900 mil personas más que en 2015) y de las personas que no podían acceder a la atención médica o a medicamentos por falta de cobertura y de recursos económicos (2,5 millones de nuevos carenciados en ambos casos, en esos 3 años) (Cifras del Observatorio de la Deuda Social Argentina, UCA, 2019). Se observa un resurgimiento de enfermedades como el sarampión, la tuberculosis y la sífilis, presumiblemente por el desfinanciamiento de programas de prevención y vacunación.

Tras el fracaso económico vino el político, evidenciado ya en las elecciones primarias de agosto de 2019, y confirmado con la derrota electoral de octubre. Sin crédito político ni económico, con las reservas en caída libre y abultados vencimientos de deuda pública en ciernes, el gobierno postergó unilateralmente los vencimientos de parte de esa deuda y anunció la necesidad de reestructurar otra parte, no bien definida. Asimismo, estableció un control de cambios (incluyendo el aborrecido “cepo” que impide a los particulares comprar más de 200 dólares por mes) y reimpuso la obligación de vender en el mercado financiero local los dólares de las exportaciones. Se cerró así un nuevo ciclo de endeudamiento, como los iniciados en 1976 y 1991, que en todos los casos culminaron en una crisis de la deuda y un default. La originalidad de este ciclo es su corta duración y la ausencia de un período de auge económico (así fuera artificial e insostenible) antes del derrumbe.

7. A modo de conclusión: la necesidad de un nuevo estilo de desarrollo

El presente enfoque histórico muestra una sucesión de estilos de desarrollo, algunos de los cuales (el agroexportador primero, luego el industrial) consiguieron establecer regímenes de crecimiento coherentes y pujantes. Estos supieron combinar: sectores productivos dinámicos que respondían a demandas en expansión (externa para el primero, interna para el segundo) y que eran capaces de arrastrar al conjunto de la economía; un marco internacional que favoreció los flujos comerciales, financieros y demográficos que precisaba el modelo agroexportador, y que luego brindó la protección que necesitaba el industrial; y por último, las configuraciones sociales y políticas que hacían viables esos regímenes de crecimiento.

Fue primero un orden oligárquico con la hegemonía de grandes terratenientes y del capital extranjero, pero que permitió el desarrollo de un mercado interno y una apreciable movilidad social. Luego, en los años 40, el estilo de desarrollo fue apoyado por una alianza de grupos sociales (burguesía nacional y trabajadores) que se beneficiaban con la industrialización y una distribución del ingreso más equitativa. A partir de 1955, estas características variaron, con una mayor incidencia de grandes empresas (nacionales y transnacionales) y un menor protagonismo de las clases populares. En todas estas etapas el Estado jugó un papel determinante, pero fue sobre todo en las dos fases del estilo de desarrollo industrial (1930-1955 y 1956-1975) en donde actuó como un Estado desarrollista que apoyó la innovación en la agricultura, amplió la base industrial y llevó a cabo importantes proyectos de infraestructura.

Estos estilos de desarrollo no estaban libres de contradicciones y vulnerabilidades. De hecho, el primero no sobrevivió a la sucesión de crisis internacionales que empezaron con la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, la ruptura que puso fin al estilo industrial a partir de 1976 fue principalmente producto de una decisión política: se trataba de disciplinar no solamente las clases trabajadoras, sino también una burguesía nacional que les estaba asociada. La apertura comercial, la liberalización financiera, la redistribución regresiva de los ingresos y las privatizaciones desmantelaron las condiciones de funcionamiento del estilo de desarrollo prevaleciente sin reemplazarlo por un nuevo estilo viable.

En efecto, los sectores económicos dominantes (las finanzas, la explotación y transformación somera de materias primas, los servicios públicos privatizados) no tuvieron la capacidad de arrastre suficiente, ni por los ingresos distribuidos ni por los eslabonamientos productivos, para dinamizar al conjunto de la economía. En vez de resolver los problemas estructurales de la balanza de pagos, la apertura comercial los agravó. Las exportaciones crecieron sin diversificarse, por lo que siguieron dependiendo de los precios de las materias primas. Las importaciones mostraron una fuerte elasticidad respecto del producto, en parte porque la desindustrialización redujo la proporción de insumos nacionales en la producción local, y en parte por la recurrente apreciación real del peso. Por añadidura, la deuda externa y la desnacionalización de numerosas empresas generaron un déficit estructural en el pago de intereses y dividendos.

Por último, la concentración del ingreso y la apertura financiera explican un mayor consumo de bienes y servicios importados (como el turismo) por parte de las clases más pudientes, así como una fuga persistente de capitales. En 2019, los activos del sector privado no financiero argentino en el exterior (colocaciones financieras, inversiones de cartera e inmobiliarias, excluyendo la inversión directa en el exterior) llegaban a 300 mil millones de dólares, que equivalían a dos terceras partes del PBI.

Esto muestra que la baja tasa de inversión que caracteriza a la Argentina desde los años ochenta no se explica por la escasez de recursos. Las empresas no reinvierten buena parte de sus beneficios, los créditos internos y externos, a veces pletóricos, con frecuencia han sido empleados en usos improductivos (consumo, especulación, salida de capitales), y una parte importante de la capacidad de ahorro de las familias se coloca en divisas y fuera del sistema financiero local (en “el colchón” o fuera del país).

La falta de inversión se debe en parte a la debilidad de la demanda interna, causada por la concentración del ingreso, en parte a la retirada del Estado desarrollista, y también a políticas macroeconómicas que, para luchar contra la inflación, fijaron durante largos períodos tasas de interés demasiado altas, tipos de cambio demasiado atrasados y políticas fiscales demasiado restrictivas. Podríamos también evocar causas sociológicas que indicarían que muchos empresarios locales carecen de animal spirits (vocación para tomar riesgos e innovar, en términos de John M. Keynes); pero hay que observar que en la Argentina las empresas transnacionales se comportan de manera similar frente a las mismas condiciones.

Por último, el estilo de desarrollo neoliberal no logró crear un consenso en torno a la estructura económica y social que proponía para el país. Al principio, desprovisto de una base social y política mayoritaria, recurrió a la dictadura. Posteriormente, instauró una democracia condicionada, en la cual muchas decisiones importantes estaban en manos de agentes no elegidos por la voluntad popular (FMI, Banco Mundial, bancos acreedores, Banco Central independiente, poder judicial) o debían ser aprobadas por el establishment económico; de otro modo, éste podía accionar un “golpe de mercado”. Durante el menemismo, el estilo pudo obtener legitimidad al controlar la inflación, pero la perdió luego bajo el peso de la recesión económica, el desempleo, el deterioro de los servicios públicos y la pobreza.

El neoliberalismo pudo acceder nuevamente al gobierno aprovechando el desgaste de tres períodos kirchneristas y el agotamiento del auge económico a partir de 2012, pero su última gestión fracasó de manera rotunda. La inconsistencia de las políticas macroeconómicas y la impericia de sus ejecutantes ayudan a explicar lo espectacular del fracaso – esto es la rapidez con que despilfarró el abundante financiamiento externo, el profundo deterioro de prácticamente todos los indicadores económicos y sociales, para terminar con un severo control de cambios y un virtual default sobre la deuda – más que el fracaso mismo.

El fondo de la cuestión es que el modelo neoliberal no dio respuesta a los obstáculos estructurales que traban el desarrollo argentino. No organizó un régimen de acumulación de capital, entre otras cosas, porque no sostuvo un nivel de demanda interna sin el cual no hay inversiones, ni supo canalizar el financiamiento interno y externo hacia la producción (confiaba en cambio en una mágica “lluvia de inversiones”). No enfrentó la restricción externa, sino que la agravó con un endeudamiento externo cuantioso e inútil. Y tampoco concibió un marco social y político que integrara a la mayoría de la población y creara consenso en torno al estilo de desarrollo; por el contrario, aumentó la marginalidad y la represión.

El período kirchnerista, como vimos, buscó revertir varios aspectos centrales del estilo neoliberal, y alcanzó logros importantes en ese camino. Pero no consiguió consolidar un nuevo estilo de desarrollo. Tal es la tarea que sigue pendiente.

Gráfico 1. Argentina, PBI por habitante como proporción del PBI por habitante de Estados Unidos, 1914-2019 (en porcentajes)

Fuente: Groningen Growth and Development Centre, Maddison Project Database 2018.

Gráfico 2: Argentina, PBI por habitante 1914-2019

(en dólares de 2011, paridad de poder de compra)

Fuente: ver Gráfico 1.

Gráfico 3. Argentina, Participación de los salarios en el valor agregado según diversas fuentes, 1935-2019 (en porcentajes)

Fuentes : Secretaría de Asuntos Económicos, Presidencia de la Nación (1955); Banco Central de la República Argentina (1975); Lindenboim, Kennedy y Graña, (2011); e Instituto Nacional de Estadística y Censos, Cuentas Nacionales, Generación del Ingreso Total de la Economía (base 1993 y 2004), varios años.

Gráfico 4. Argentina, deuda interna y externa del Gobierno Central,

1975-2019 (en porcentajes del PBI)

Fuentes: Primer Informe de la Comisión Bicameral de Investigación del Origen y Seguimiento de la Gestión y Pago de la Deuda Exterior de la Nación, Catálogos, Buenos Aires, 2019: y Ministerio de Economía, Secretaría de Hacienda, Deuda de la Administración Central, https://www.argentina.gob.ar/hacienda/finanzas/deudapublica/informes-trimestrales-de-la-deuda

Gráfico 5. Argentina, Tasas de inflación (IPC), enero de 2000 – diciembre de 2019 (en porcentajes)

Fuentes: INDEC; Dirección Provincial de Estadística y Censos, Provincia de San Luis; y Dirección General de Estadística y Censos, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Gráfico 6. Argentina: Formación bruta de capital como porcentaje del producto bruto interno, 1993-2019

Fuente: INDEC.

Cuadro 1. Argentina: Indicadores del desarrollo, 1880-2019

(1) Promedio del período, en porcentajes

(2) Al principio del período

(3) Al final del período

Fuentes : CEPAL (1978); Groningen Growth and Development Centre (2014); Gerchunoff y Llach (2018); y Rapoport (2000). Ver también el Gráfico 1.

Cuadro 2. Argentina, tasas medias de crecimiento del PBI y de sus componentes, 1935-2019 (porcentajes)

(a) Incluido en el consumo privado.

Fuentes: Gerchunoff et Llach (2018), CEPAL (1978) e INDEC, Cuentas Nacionales.

Cuadro 3. Estilos de desarrollo en la Argentina

Cuadro 3. Estilos de desarrollo en la Argentina (continuación)

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